Обжалование решений, принятых не в пользу государства, – право или обязанность?
“Юридическая газета” №40 от 5 октября 2010 года.
Игорь Окунев – партнер ЮФ«Центр правового консалтинга», к.ю.н.
Текст подается языком оригинала
З прийняттям Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» від 27.04.2010 р. N 2154-VI на органи державної податкової служби України було покладено специфічний за своїм змістом обов’язок щодо оскарження рішень усіх судових інстанцій, що прийняті не на користь держави, до прийняття остаточного рішення Верховним Судом України (ч. 3 ст. 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» від 27.04.2010 р. N 2154-VI).
Прийняття даної норми закону, що на нашу думку, спрямоване на захист інтересів держави та забезпечення надходжень до Державного бюджету України, юридично закріпило існуючу практику органів державної податкової служби відносно оскарження «до кінця» судових рішень, які прийняті не на їх користь (як правило, в податкових спорах).
Разом з тим, конституційність, доцільність, виправданість, результативність та економічна обґрунтованість прийняття даної норми викликає серйозні сумніви. Тим більше, що зазначена норма невиправдано розширено тлумачиться представниками органів державної податкової служби України.
Для надання адекватної оцінки положенням ч. 3 ст. 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» та з’ясування їх дійсного змісту, необхідно їх розглядати в контексті й інших положень ст. 21 згаданого нормативно – правового акту.
Зі змісту статті 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» вбачається, що орган законодавчої влади вирішив:
– визначити у 2010 році органи державної податкової служби України органами стягнення заборгованості суб’єктів господарювання перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюджетними позичками та фінансовою допомогою, наданою на поворотній основі (кошти від повернення якої надходять за кодами програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 2801380, 2801400, 2801410, 2801440, 3511530, 3511550, 3511560, 3511630, 3511660), а також заборгованості з відсотків за користування позиками, наданими за рахунок коштів, залучених державою, та з плати за надання гарантій та позик, отриманих за рахунок коштів, залучених державою та/або під державні гарантії (ч. 1 ст. 21);
– при цьому така заборгованість вважається податковим боргом і стягується відповідно до Закону України «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами» (ч. 2 ст. 21);
– зобов’язати органи державної податкової служби України оскаржувати рішення усіх судових інстанцій, що прийняті не на користь держави, до прийняття остаточного рішення Верховним Судом України (ч. 3 ст. 21);
– дозволити Міністерству фінансів України залучати у 2010 році юридичних осіб для представництва органів державної влади в судах у справах про стягнення заборгованості перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюджетними позичками та фінансовою допомогою, наданою на поворотній основі, в тому числі в процесі банкрутства, стосовно стягнення якої органам податкової служби було відмовлено (ч. 4 ст. 21);
– надати Міністерству фінансів України право використовувати на оплату таких послуг юридичних осіб до п’яти відсотків від фактичних надходжень до державного бюджету внаслідок забезпечення цими особами здійснення стягнення (ч. 5 ст. 21).
В органах державної податкової служби України існує думка, що норма, закріплена в ч. 3 ст. 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» покладає на них обов’язок оскаржувати аж до Верховного Суду України всі судові рішення не на їх користь в усіх категоріях судових справах, в яких беруть участь органи державної податкової служби – від індивідуальних трудових спорів з працівниками органів державної податкової служби до податкових спорів.
Чи є ця думка обґрунтованою, коректною? Напевно, що ні, оскільки аналіз ч. 3 ст. 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» у системному зв’язку з іншими частинами цієї статті дає підстави для висновку, що всі положення зазначеної статті регулюють відносини щодо стягнення заборгованості суб’єктів господарювання перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюджетними позичками та фінансовою допомогою, наданою на поворотній основі (кошти від повернення якої надходять за кодами програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 2801380, 2801400, 2801410, 2801440, 3511530, 3511550, 3511560, 3511630, 3511660), а також заборгованості з відсотків за користування позиками, наданими за рахунок коштів, залучених державою, та з плати за надання гарантій та позик, отриманих за рахунок коштів, залучених державою та/або під державні гарантії.
Отже, слід дійти висновку, що розширено тлумачити зазначений обов’язок органів державної податкової служби України і поширювати його на судові справи, не пов’язані зі стягненням державного боргу не має достатніх правових підстав.
Але наведеним питання, що виникли з прийняттям ст. 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» не вичерпуються. В цьому аспекті іншим важливим питанням, яке вимагає відповіді та чи є взагалі конституційним зобов’язання органів державної податкової служби України (інших органів державної влади) оскаржувати судові рішення з огляду на те, що органи державної влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19 Конституції України).
Відповідно до ч. ч. 2, 3 ст. 8 Основного Закону України Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії.
Таким чином, зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акта необхідно оцінювати з точки зору його відповідності Конституції, оскільки Конституція України має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії.
З огляду на викладене, приписи ч. 3 ст. 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» необхідно оцінювати з точки зору їх відповідності положенням Основного Закону України.
Положення п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції України визначає одну з основних засад судочинства – забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом, і таким чином закріплює гарантії перевірки в апеляційному та касаційному порядку судових рішень.
У контексті ч. ч. 1, 2 ст. 55, п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції України встановлене законодавством апеляційне та касаційне оскарження судових рішень, крім випадків, встановлених законом, є складовою права на судовий захист, оскільки перегляд таких рішень в апеляційному та касаційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів. Ці конституційні положення реалізовані, зокрема, в нормах ГПК України, КАС України, ЦПК України, у яких врегульовано питання апеляційного та касаційного оскарження судових рішень.
Натомість, в ч. 3 ст. 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» від 27.04.2010 р. N2154-VI оскарження судових рішень визначається не як право органів державної податкової служби, а як обов’язок цих органів.
Враховуючи викладене, на нашу думку, положення ч. 3 ст. 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» не відповідають ч.ч. 1, 2 ст. 55, п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції України.
Крім того, відповідно до п.2 ч. 3 ст. 129 Конституції України однією з засад судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом. Зміст даного принципу полягає, зокрема, у встановленні для сторін рівних можливостей для здійснення своїх процесуальних прав і виконання обов’язків.
В Україні визнається і діє принцип верховенства права (ч. 1 ст. 8 Основного Закону України). Конституційний Суд України в абз. 2 підп. 4.1 п. 4 мотивувальної частини Рішення від 02.11.2004 р. N 15-рп/2004 зазначив, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.
Тому покладення на органи державної податкової служби додаткового обов’язку щодо оскарження рішень усіх судових інстанцій суперечить принципу рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
Існують також підстави вважати, що зазначене положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» не відповідає статті 124 Конституції України, якою закріплено принцип обов’язковості судових рішень на всій території України. Адже, по суті, такий обов’язок органів державної податкової служби апріорі означає, що держава не визнає законними рішення судів нижчих інстанцій, що винесені не на її користь.
З огляду на актуальність проблеми боротьби з таким явищем як «зловживання процесуальними правами» є доцільним також дослідження співвідношення положень ч. 3 ст. 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» з відповідними вимогами процесуальних законів, відповідно до яких здійснюється судочинство у конкретних справах (ГПК України, КАС України, ЦПК України).
За загальним правилом, судочинство у справах здійснюється відповідно до вимог процесуального закону, який зобов’язує осіб, які беруть участь у справі добросовісно здійснювати свої процесуальні права і виконувати процесуальні обов’язки (ч. 3 ст. 22 ГПК України, ч. 2 ст. 49 КАС України, ч. 3 ст. 27 ЦПК України). При цьому, чинне процесуальне законодавство та судова практика ґрунтується на тому, що: не може бути скасовано правильне по суті рішення суду з одних лише формальних міркувань; порушення або неправильне застосування норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до прийняття неправильного рішення (ч. 2 ст. 104 ГПК України; ч. 2 ст. 200, ч. 2 ст. 224 КАС України; ч. 2 ст. 308, ч. 2 ст. 337 ЦПК України; п. 12 роз’яснення Президії Вищого господарського суду України від 28.03.2002 р. N 04-5/367 «Про деякі питання практики застосування розділу XII-1 Господарського процесуального кодексу України»; п. 18 постанова Пленуму Верховного Суду України від 24.10.2008, № 12 «Про судову практику розгляду цивільних справ в апеляційному порядку»).
Крім того, перегляд судових рішень Верховним Судом України здійснюється виключно з підстав: 1) неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах; 2) встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні справи судом (ст. 111-16 ГПК України, ст. 237 КАС України, ст. 355 ЦПК України).
Інші підстави для оскарження рішень вищих спеціалізованих судів чинне законодавство не передбачає. Як у цьому зв’язку можна зобов’язувати податкові органи оскаржувати всі судові рішення до Верховного Суду України?
Отже, слід дійти висновку, що оскарження судових рішень з одних лише формальних міркувань є по суті недобросовісним здійсненням процесуальних прав і виконанням процесуальних обов’язків. До таких випадків слід віднести й оскарження апеляційне та касаційне оскарження судових рішень всупереч усталеній судовій практиці.
За буквальним тлумаченням ч. 3 ст. 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» будь-яке судове рішення, якщо воно прийнято не на користь держави у спірних правовідносинах підлягає оскарженню в порядку, встановленому законом. Відповідно, основним критерієм при вирішення питання оскарження судових рішень для органів державної податкової служби є «користь держави», інших критеріїв, наприклад незаконність та необґрунтованість судового рішення, закон не містить, що також є його істотним недоліком.
Таким чином, застосування даної норми може призвести до ситуації, за якої будуть оскаржуватись всі без винятку судові рішення, навіть при очевидній безперспективності апеляційного чи касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень для органів державної податкової служби.
Які це має наслідки для платників податків та держави в цілому? Відповідь – по-перше, марне витрачання часу державних службовців (зокрема, працівників органів державної податкової служби, судів) та платників податків; по-друге, створення перешкод в діяльності судової системи, що по суті «задихається» від обсягу судових справ, що постійно зростає; марне витрачання грошових коштів, зокрема, на канцелярські товари, відрядження, відправлення поштової кореспонденції тощо.
Отже, покладення обов’язку оскарження є по суті підштовхуванням органів державної податкової до порушення процесуальних норм і зловживання процесуальними правами, адже про яку добросовісність при оскарженні судових рішень може йти мова при такій постановці питання.
Безперечно, судитися важливо. Проте, по-перше, ефективно – аби не захаращувати судову систему заздалегідь програшними справами. По-друге, судитися – означає охороняти законність, а не стягувати гроші з платників податків будь – яким способом.
В цьому контексті ч. 3 ст. 21 Закону України «Про Державний бюджет України на 2010 рік» – суцільна проблема. Можливо, з прийняттям Податкового кодексу України ситуація зміниться? Хотілося б. А проблему належить вирішити шляхом скасування даної норми. В іншому разі розвиватимуться бюрократизм і корупція.